L’abrogation des actes administratifs individuels créateurs de droits.
- MARDI 5 JUIN 2018
La disparition juridique pour l’avenir d’un acte administratif répond à des conditions précises dont la maîtrise s’avère essentielle dans la pratique du contentieux du droit public.
Les règles relatives à l’abrogation peuvent sembler absconses aux juristes non avertis dès lors qu’elles varient en fonction d’une quadruple dichotomie : la qualité de la personne sollicitant le retrait ou l’abrogation de l’acte administratif en cause, sa nature règlementaire ou individuelle, son caractère légal ou illégal ainsi que son éventuelle capacité à créer des droits à l’égard de son destinataire.
Sur ce dernier point, il convient de préciser que sont créateurs de droits, les actes administratifs individuels qui donnent à leurs bénéficiaires un droit acquis à leurs maintiens sans qu’il y ait la possibilité pour l’administration, en principe, de les remettre en cause.
Les décisions individuelles dont le bénéfice est soumis à certaines conditions sont créatrices de droits dès lors que ces conditions sont remplies mais perdent cette qualité dans le cas contraire (par exemple, une autorisation d’exploiter un débit de boissons constitue une décision créatrice de droits dont son bénéficiaire peut se prévaloir tant qu’il respecte les règles établies par le Code des débits de boissons).
D’autres actes ne sont jamais créateurs de droits dès lors que les destinataires de ces décisions n’ont aucun droit acquis à leur maintien. Cette catégorie d’actes administratifs concerne en premier lieu les actes règlementaires et les décisions d’espèce.
Les actes règlementaires sont des normes générales aux effets impersonnels ou qui ont pour objet l’organisation même d’un service public. Ils se distinguent des décisions d’espèce, qui peuvent être définies comme des normes particulières (en ce qu’elles se rapportent à une situation ou à une opération déterminée) aux effets impersonnels, tandis que les actes administratifs individuels sont des normes particulières aux effets personnels.
Les règles relatives à l’abrogation et au retrait des actes administratifs, jusque là largement définies par la jurisprudence, ont fait l’objet d’une codification avec l’entrée en vigueur, le
1er janvier 2016, du Code des relations entre le public et l’administration. Les dispositions de ce code relatives à l’abrogation sont pleinement applicables, pour l’ensemble des actes administratifs, depuis le 1er juin 2016. Les dispositions relatives au retrait ne s’appliquent toutefois qu’aux actes administratifs édictés depuis le 1er juin 2016.
La présente publication vise à fixer les règles relatives à l’abrogation des actes individuels créateurs de droits, qu’ils soient légaux (A) ou illégaux (B).
Etant précisé que l’ensemble de ces règles sont valables sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales (article L. 241-1 du CRPA). En outre, tout acte administratif unilatéral, peu importe sa nature, peut être abrogé ou retiré à tout moment lorsqu’il a été obtenu par fraude (article L. 241-2 du CRPA).
A/ L’abrogation des actes administratifs individuels légaux créateurs de droits.
De manière générale, l’administration n’est pas autorisée à abroger les actes administratifs individuels légaux créateurs de droits. Cette interdiction vise à garantir, à l’égard des administrés, le respect du principe de sécurité juridique érigé en principe général du droit par le Conseil d’État (CE, 24 mars 2006, Société KPMG, n° 288460), sous l’influence de la jurisprudence traditionnelle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJCE, 14 juillet 1972, Azienda Colori Nazionali c. Commission, n° C-57/69).
Cette interdiction de principe souffre toutefois de plusieurs exceptions, dégagées au gré de la jurisprudence du Conseil d’État et aujourd’hui reprises dans le Code des relations entre le public et l’administration (CRPA).
Ainsi, l’abrogation d’un acte individuel légal (et a fortiori illégal) créateur de droits, est possible (à la discrétion de l’administration) si le titulaire des droits demande son abrogation, ou si la loi ou les règlements permettent son abrogation (CE, 30 juin 2006, Société Neuf Télécom, n°289564).
Cette dernière hypothèse est relativement courante pour permettre à l’administration de tenir compte d’une situation nouvelle de droit ou de fait (par exemple l’administration est légalement autorisée à procéder à l’abrogation d’un acte de nomination d’un fonctionnaire révoqué ou atteignant l’âge légal de la retraite).
Lorsqu’un administré demande l’abrogation d’une décision individuelle le concernant et son remplacement par une décision plus avantageuse, l’administration peut faire droit à cette demande, ainsi qu’il a été dit, sous réserve toutefois, que cette abrogation soit insusceptible de porter atteinte aux droits des tiers. Ces règles prétoriennes sont aujourd’hui reprises, en substance, par les articles L. 242-4 et L. 241-1 du CRPA.
B/ L’abrogation des actes administratifs individuels illégaux créateur de droits.
En ce qui concerne l’abrogation des actes individuels illégaux créateurs de droits, la juridiction administrative s’est efforcée d’élaborer une jurisprudence permettant de concilier deux principes parfois contradictoires : le principe sécurité juridique et celui de légalité.
Ainsi, les juges du Palais Royal admettent que l’administration puisse abroger un acte administratif individuel illégal afin de préserver le principe de légalité. Cependant, cette abrogation doit nécessairement intervenir dans le délai de quatre mois suivant l’intervention de cette décision afin de préserver le principe de sécurité juridique. En outre, l’abrogation de cet acte demeure bien évidemment possible si son bénéficiaire en demande l’abrogation ou si la loi ou les règlements l’autorise (CE, 6 mars 2009 Coulibaly, n° 306084).
Ces règles sont aujourd’hui codifiées par les articles L. 241-1 et L. 242-1 du CRPA.
Toutefois, là encore, les juridictions administratives admettent des exceptions à l’interdiction faite à l’administration, d’abroger un acte individuel illégal créateur de droits, passé le délai de quatre mois suivant son édiction.
Ainsi, le Conseil d’État juge de manière constante que certains actes sont insusceptibles de créer des droits au profit de leurs destinataires, tels que ceux obtenus en fraude (CE, 29 novembre 2002, Assistance publique – Hôpitaux de Marseille, n° 223027) où les actes inexistants (CE, 18 mars 1998, M. Khellil, n° 160933). C’est pourquoi, l’article L. 241-2 du CRPA pose aujourd’hui le principe selon lequel « un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ».
Mais l’exception la plus notable, concerne certainement l’abrogation des actes administratifs unilatéraux créateurs de droits assortis d’une « condition extinctive ou abrogative », pour reprendre les termes utilisés par le Rapporteur Public Boulouis sous la décision « Portalis » du Conseil d’État (CE, 14 mars 2008, M. Portalis, n° 283943).
Ainsi, le Conseil d’État permet à l’administration, sans condition de délai, d’abroger un acte conférant à son titulaire un avantage dont le maintien est subordonné à une condition, dès lors que celle-ci n’est plus remplie (CE, 6 novembre 2002, Mme Soulier n° 223041).
En ce qui concerne les décisions attribuant des subventions, la sanction est même plus lourde, puisque le Conseil d’État admet la possibilité, pour l’administration, de procéder à leur retrait, dès lors que les conditions permettant leur octroi ne sont plus remplies (CE 5 juill. 2010, CCI de l’Indre, no 308615).
Ces règles sont aujourd’hui reprises, en substance, par l’article L. 242-2 du CRPA.
Enfin, l’article L. 242-5 du CRPA admet l’abrogation d’une décision créatrice de droits au-delà du délai de quatre mois suivant son édiction, lorsque le recours contentieux contre la décision en question est subordonné à l’exercice préalable d’un recours administratif et qu’un tel recours a été régulièrement présenté. Dans ce cas là, l’administration peut décider d’abroger la décision créatrice de droits jusqu’à l’expiration du délai qui lui est imparti pour se prononcer sur le recours administratif préalable obligatoire.