Le retrait des actes administratifs individuels créateur de droits.
- VENDREDI 15 JUIN 2018
La disparition juridique rétroactive d’un acte administratif répond à des conditions précises dont la maîtrise s’avère essentielle dans la pratique du contentieux du droit public. Les règles relatives au retrait peuvent sembler absconses aux juristes non avertis dès lors qu’elles varient en fonction d’une quadruple dichotomie : la qualité de la personne sollicitant le retrait ou l’abrogation de l’acte administratif en cause, sa nature règlementaire ou individuelle, son caractère légal ou illégal ainsi que son éventuelle capacité à créer des droits à l’égard de son destinataire.
Sur ce dernier point, il convient de préciser que sont créateurs de droits, les actes administratifs individuels qui donnent à leurs bénéficiaires un droit acquis à leurs maintiens sans qu’il y ait la possibilité pour l’administration, en principe, de les remettre en cause.
Les décisions individuelles dont le bénéfice est soumis à certaines conditions sont créatrices de droits dès lors que ces conditions sont remplies mais perdent cette qualité dans le cas contraire (par exemple, une autorisation d’exploiter un débit de boissons constitue une décision créatrice de droits dont son bénéficiaire peut se prévaloir tant qu’il respecte les règles établies par le Code des débits de boissons).
D’autres actes ne sont jamais créateurs de droits dès lors que les destinataires de ces décisions n’ont aucun droit acquis à leur maintien. Cette catégorie d’actes administratifs concerne en premier lieu les actes règlementaires et les décisions d’espèce.
Les actes règlementaires sont des normes générales aux effets impersonnels ou qui ont pour objet l’organisation même d’un service public. Ils se distinguent des décisions d’espèce, qui peuvent être définies comme des normes particulières (en ce qu’elles se rapportent à une situation ou à une opération déterminée) aux effets impersonnels, tandis que les actes administratifs individuels sont des normes particulières aux effets personnels.
Les règles relatives à l’abrogation et au retrait des actes administratifs, jusque là largement définies par la jurisprudence, ont fait l’objet d’une codification avec l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2016, du Code des relations entre le public et l’administration. Les dispositions de ce code relatives à l’abrogation sont pleinement applicables, pour l’ensemble des actes administratifs, depuis le 1er juin 2016. Les dispositions relatives au retrait ne s’appliquent toutefois qu’aux actes administratifs édictés depuis le 1er juin 2016.
La présente publication vise à fixer les règles relatives au retrait des actes administratifs individuels créateur de droits qu’ils soient légaux (A) ou illégaux (B).
Étant précisé que l’ensemble de ces règles sont valables sous réserve des exigences découlant du droit de l’Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales (article L. 241-1 du CRPA). En outre, tout acte administratif unilatéral, peu importe sa nature, peut être abrogé ou retiré à tout moment lorsqu’il a été obtenu par
fraude (article L. 241-2 du CRPA).
A/ Le retrait des actes administratifs individuels légaux créateur de droits.
En principe, l’administration ne dispose pas de la faculté de procéder au retrait d’un acte administratif individuel légal créateur de droits même lorsque le délai de recours contentieux n’est pas encore expiré. [1]
Cette interdiction vise à garantir, à l’égard des administrés, le respect du principe de sécurité juridique érigé en principe général du droit par le Conseil d’État [2], sous l’influence de la jurisprudence traditionnelle de la Cour de justice de l’Union européenne. [3]
Ce principe général souffre néanmoins de plusieurs atténuations. Ainsi, le retrait d’un acte individuel légal créateur de droits demeure bien entendu possible si la loi ou les règlements l’autorise.
En outre, l’administration conserve la possibilité, si elle le juge opportun, de rapporter un acte individuel légal définitif créateur de droits, si le bénéficiaire de cet acte en fait la demande et si ce retrait n’est pas susceptible de porter atteinte au droits des tiers. [4]
L’intérêt pour l’administré sollicitant le retrait de l’acte individuel le concernant, est de bénéficier d’une décision plus favorable. Cette règle est aujourd’hui reprise par l’article L. 242-4 du CRPA.
Enfin, le Conseil d’État précise que, lorsqu’un recours contentieux et obligatoirement précédé d’un recours administratif préalable obligatoire devant une autorité hiérarchique, les tiers intéressés peuvent demander à l’autorité hiérarchique, dans le délai de recours administratif, de substituer sa décision à celle de l’autorité administrative inférieure, ce qui peut avoir pour effet un retrait de la décision prise par l’autorité administrative à l’origine de la première décision. [5]
Dans la même veine, l’article L. 242-5 du CRPA autorise aujourd’hui l’administration à retirer une décision créatrice de droits jusqu’à l’expiration du délai qui lui est imparti pour se prononcer sur un recours administratif régulièrement présenté, lorsque ce recours constitue un préalable obligatoire à toute action contentieuse.
B/ Le retrait des actes individuels illégaux créateur de droits.
L’état antérieur du droit, fixé par la jurisprudence et par la loi n° 2000-321 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, prévoyait, qu’en principe, les actes individuels illégaux ne pouvaient être retirés que pendant une certaine durée, qui variait en fonction des caractéristiques, implicite ou explicite, de rejet ou d’acceptation, de la décision contestée (1). Par exception, certains actes individuels illégaux créateurs de droits pouvaient être retirés par l’administration sans condition de délai (2). L’entrée en vigueur du CRPA est venue tantôt simplifier l’état du droit tantôt en réaffirmer la substance.
1) Le principe : les possibilités de retrait conditionnées par un délai.
Les règles permettant à l’administration de procéder au retrait d’un acte individuel illégal créateur de droits variaient selon qu’il s’agissait d’une décision implicite d’acception a), d’une décision implicite de rejet b), ou d’une décision explicite c).
a)Les règles anciennement applicables aux décisions implicites d’acceptation.
L’article 23 de la loi susmentionnée du 12 avril 2000 prévoyait, en substance, que les décisions implicites d’acceptation illégales et créatrice de droits pouvaient être retirées pendant le délai de recours contentieux si les mesures d’informations des tiers (telle que la publication) avaient été mises en œuvre. A défaut, l’administration avait la possibilité de retirer ce type de décisions dans le délai de deux mois suivant leurs émissions ou pendant tout le délai de l’instance lorsqu’un recours contentieux était en cours.[6]
b) Les règles anciennement applicables aux décisions implicites de rejet.
Le Conseil d’État n’autorisait le retrait par l’administration d’une décision implicite de rejet illégale créatrice de droits que s’il intervenait dans le délai de recours contentieux. [7]
c) Les règles anciennement applicables aux décisions explicites.
Enfin, la plus haute juridiction administrative avait également statué que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il était satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne pouvait retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits et illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. [8]
L’ensemble de ces règles ont fait l’objet d’une simplification considérable avec l’entrée en vigueur du CRPA. En effet, à ce jour, l’article L. 242-1 de ce code n’autorise l’administration à retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et uniquement dans le délai de quatre mois suivant son édiction. Ce délai de quatre mois semble consacrer et élargir la jurisprudence précitée « Ternon », à l’ensemble des décisions illégales créatrices de droits.
Toutefois, les règles du CRPA relatives au retrait n’étant applicables qu’aux actes administratifs édictés depuis le 1er juin 2016, les règles prétoriennes susmentionnées relatives au retrait des actes individuels illégaux créateurs de droits ne semblent pas encore devoir être définitivement écartées.
2) Les exceptions au principe : les possibilités de retrait non conditionnées par le respect d’un délai.
Sans véritablement remettre en cause le principe portant interdiction de retrait d’une décision illégale créatrice de droits quatre mois après son édiction, le Conseil d’État permet de neutraliser les conséquences d’une telle décision lorsqu’elle a pour objet d’attribuer un avantage financier à un agent d’une personne publique. Dans ce cas, la jurisprudence permet en effet à l’administration de refuser de verser les sommes dues en application de la décision illégale définitive dès lors qu’elle pourrait les répéter dès leur versement en application des dispositions de l’article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 fixant un délai de deux ans de prescription des créances des personnes publiques. [9]
Plus classiquement, le délai de quatre mois accordé à l’administration pour retirer une décision illégale créatrice de droits peut être remis en cause, tant par des dispositions législatives ou règlementaires contraires, [10], que pour assurer la pleine effectivité du droit de l’Union européenne [11]. Ces exceptions sont aujourd’hui reprises, en substance, par l’article L. 241-1 du CRPA.
Tout aussi traditionnellement, les actes individuels obtenus par fraude [12] ou les actes inexistants [13] sont insusceptibles de créer des droits au profit de leurs destinataires et peuvent donc être retirés sans condition de délai. L’article L. 241-2 du CRPA consacre aujourd’hui cette jurisprudence constante du Conseil d’État.
Enfin, l’article L. 242-2 du CRPA, reprend également à son compte la règle prétorienne autorisant le retrait des décisions attribuant des subventions, sans conditions de délai, dès lors que les conditions permettant leur octroi ne sont plus remplies [14]
Les règles relatives au retrait des actes individuels créateurs de droits ainsi posées, il reste encore à s’intéresser aux conditions permettant le retrait des actes non réglementaires non créateur de droits.
Notes :
[1] CE, 14 novembre 1969, Sieur Eve, n° 74930.
[2] CE, 24 mars 2006, Société KPMG, n° 288460.
[3] CJCE, 14 juillet 1972, Azienda Colori Nazionali c. Commission, n° C-57/69.
[4] CE, 9 avril 1999, Saunier, n° 146126.
[5] CE, 1 février 1980, clinique Ambroise Paré, n° 16592.
[6] Avis CE, 12 octobre 2006, n° 292263.
[7] CE, 26 janvier 2007, SAS Kaefer Wanner, n° 284605 ; voir aussi : CE, 3 novembre 1922, Dame Cachet, n° 74010.
[8] CE, Assemblée, 26 octobre 2001, Ternon, n° 197018.
[9] Avis CE, 28 mai 2014, n° 376501.
[10] CE Ass., 26 octobre 2001, Ternon, n° 197018
[11] CE, 29 mars 2006, Centre d’exportation du livre français, n° 274923
[12] CE, 29 novembre 2002, Assistance publique – Hôpitaux de Marseille, n° 223027
[13] CE, 18 mars 1998, M. Khellil, n° 160933
[14] CE, 5 juillet 2010, CCI de L’Indre, n° 308615.